Gli incentivi per le funzioni tecniche rientrano nel blocco del salario accessorio
Gli incentivi per le funzioni tecniche non possono essere assimilati ai compensi per la progettazione e quindi non possono essere esclusi dal blocco del salario accessorio. La Corte dei Conti, sez. auonomie, con deliberazione n. 7/SEZAUT/2017/QMIG, prende posizione su questo aspetto molto delicato per gli equilibri della contrattazione.
Il quadro normativo
L'entrata in vigore del nuovo codice degli appalti, il 19 aprile 2016, ha cambiato volto agli incentivi destinati ai dipendenti coinvolti nelle procedure previste dal D.Lgs. 50/2016.
Il precedente art. 93, comma 7-bis, del D.Lgs. 163/2006 premiava le attività relative alla progettazione, alla direzione lavori, alla sicurezza, al collaudo e al RUP di opere pubbliche.
Il nuovo art. 113, comma 2, del D.Lgs. 50/2016 si concentra sulle "funzioni tecniche" effettuate dai dipendenti al fine di garantire il corretto svolgimento delle procedure di gara, della perfetta realizzazione del progetto nonché del rispetto dei tempi e dei costi. Il cambio di prospettiva è completo in quanto proprio l'art. 113, comma 2, non annovera più tra le funzioni incentivate la progettazione. In tal senso si esprimeva la Corte dei Conti, Sez. Autonomie, n. 18/2016: "In linea con quanto previsto dai criteri di delega (art. 1, comma 1, lett. rr) contenuti nella legge 28 gennaio 2016, n. 11, la nuova normativa, sostitutiva della precedente, abolisce gli incentivi alla progettazione previsti dal previgente art. 93, comma 7 ter ed introduce, all'art. 113, nuove forme di "incentivazione per funzioni tecniche". Disposizione, quest'ultima, rinvenibile al Tit. IV del d.lgs. n. 50/2016 rubricato "Esecuzione", che disciplina gli incentivi per funzioni tecniche svolte da dipendenti esclusivamente per le attività di programmazione della spesa per investimenti e per la verifica preventiva dei progetti e, più in generale, per le attività tecnico-burocratiche, prima non incentivate, tese ad assicurare l'efficacia della spesa e la realizzazione corretta dell'opera".
Il blocco del trattamento accessorio
I compensi per la progettazione, previsti dal precedente D.Lgs. 163/2006, rimanevano esclusi dal blocco del salario accessorio previsto prima dall'art. 9, comma 2-bis, del D.L. 78/2010 per il periodo 2011-2014 e poi dall'art. 1, comma 236, della L. 208/2015 dal 2016 in poi.
L'interpretazione era stata elaborata dalla Corte dei Conti, Sez. Riunite, n. 51/2011 secondo la quale la norma sul blocco del salario accessorio costituisce una "disposizione di stretta interpretazione" che non può ammettere deroghe o esclusioni.
Per questo motivo "le sole risorse di alimentazione dei fondi da ritenere non ricomprese nell'ambito applicativo dell'art. 9, comma 2-bis, sono solo quelle destinate a remunerare prestazioni professionali tipiche di soggetti individuati o individuabili e che peraltro potrebbe essere acquisite attraverso il ricorso all'esterno dall'amministrazione pubblica con possibili costi aggiuntivi per il bilancio dei singoli enti" considerando anche che "in tali ipotesi dette risorse alimentano il fondo in senso solo figurativo dato che esse non sono poi destinate a finanziare gli incentivi spettanti alla generalità del personale dell'amministrazione". Sulla base di tali argomentazioni consentiva di escludere gli incentivi per la progettazione e quelli per l'avvocatura facendovi rientrare, al contrario, i compensi per il recupero dell'ICI.
I nuovi incentivi per le "funzioni tecniche" previste dall'art. 113, comma 2, del D.Lgs. 50/2016 non hanno le caratteristiche previste dalla citata pronuncia n. 51/2011 delle Sezioni Riunite. Questa la conclusione della Sezione Autonomie n. 7/2017 che detta il seguente principio di diritto: "Gli incentivi per funzioni tecniche di cui all'articolo 113, comma 2, d.lgs. n. 50/2016 sono da includere nel tetto dei trattamenti accessori di cui all'articolo 1, comma 236, l. n. 208/2015 (legge di stabilità 2016)".
Le motivazioni si possono ripercorrere in tre punti:
1) l'art. 9, comma 2-bis, del D.L. 78/2010 e l'art. 1, comma 236, della L. 208/2015 sono di fatto sovrapponibili, salvo alcune differenze, come già affermato dalla Corte dei Conti, Sezione autonomie, n. 34/2016. Si tratta quindi di una "norma di stretta interpretazione" la cui esclusione è possibile solo per "prestazioni tipiche di soggetti individuati e individuali" che "potrebbere essere acquisite anche attravverso il ricorso a personale esterno all'amministrazione pubblica con possibili costi aggiuntivi";
2) gli incentivi previsti dall'art. 93, comma 7-ter, del D.Lgs 163/2006 non sono sovrapponibili con quelli previsti dall'art. 113, comma 2, del D.Lgs. 50/2016: il nuovo incentivo è rivolto alle attività di natura tecnica (programmazione, predisposizione e controllo della procedura di gara) ed esclude la progettazione (Corte dei Conti, Sez. Aut., n. 18/2016). Inoltre, il nuovo incentivo non è legato solo ai lavori ma anche ai servizi e alle forniture.
3) i compensi per "funzioni tecniche" non possono essere esclusi dal blocco del trattamento accessorio in quanto "nei nuovi incentivi non ricorrono gli elementi che consentano di qualificare la relativa spesa come finalizzata ad investimenti" oltre a dover considerare che "tali emolumenti siano erogabili, con carattere di generalità, anche per gli appalti di servizi e forniture" rientrando quindi "nelle spese di funzionamento e, dunque, come spese correnti (di personale)". Infine, pone l'accento sul fatto che non si tratta di "prestazioni professionali tipiche di soggetti individuali e individuabili" acquisibili anche attraverso il ricorso a personale esterno alla P.A.
Un ulteriore elemento evidenzia come il richiamo alla contrattazione decentrata comporti una "sottolineatura dell'applicazione dei limiti di spesa alle risorse decentrate"; anche se non si può dimenticare che la contrattazione decentrata era già prevista nella precedente disposizione.
Gli effetti pratici
Cosa implica in pratica la chiara conclusione delle Sezioni Autonomie? Comporta che gli incentivi per le "funzioni tecniche" verranno erogate a scapito della produttività e che questa verifica deve essere effettata già sui fondi del 2016.
Nel momento in cui vengono appostate nel fondo risorse per "funzioni tecniche" si dovranno ridurre in modo corrispondente altre risorse previste per il trattamento accessorio onde evitare di sforare il tetto previsto nell'anno 2015 ridotto in base ai cessati, considerando il personale assumibile.
Il problema si amplifica se le risorse sono state allocate nel fondo 2016 e in sede di prima costituzione le "funzioni tecniche" sono state escluse dal tetto di spesa. In questo caso si dovrà rideterminare il fondo 2016 apportando le opportune rettifiche.
Si propone un semplice esempio
Anno 2015 |
Anno 2016 iniziale |
Anno 2016 ricalcolato |
|
Risorse stabili |
100 |
100 |
100 |
Altre risorse variabili |
20 |
20 |
20 |
Compensi progettazione |
10 |
0 |
0 |
Funzioni tecniche |
0 |
5 |
5 |
Decurtazione fondo |
-5 |
||
Totale fondo |
130 |
125 |
120 |
Personale in servizio |
10 |
10 |
10 |
Totale fondo |
130 |
125 |
125 |
Somme escluse | |||
Compensi progettazione |
10 |
0 |
0 |
Funzioni tecniche |
0 |
5 |
0 |
Fondo netto |
120 |
120 |
125 |
Riduzione del fondo |
5 |
Nell'esempio proposto la riduzione del fondo andrà ad incidere con ogni probabilità sull'istituto della produttività (ammesso che tale istituto risulti capiente).
Si deve considerare che gli incentivi per funzioni tecniche dovrebbero essere stati oggetto sia di regolamento che di contrattazione decentrata con la conseguenze che queste risorse hanno di fatto un vincolo di destinazione automatico che precede la produttività. Per risolvere il problema bisognerebbe tornare in contrattazione per definire nuove regole "al ribasso".
Ancora una volta ci si trova ad esercizio chiuso a dover rettificare scelte già operate con effetti incalcolabili sulla motivazione del personale, che ha già lavorato sia sulle funzioni tecniche che sugli obiettivi della produttività.
Una possibile via di uscita?
Prima di analizzare possibili vie di uscita si deve sottolineare che in questo momento si devono adottare comportamenti assolutamente prudenti in quanto si tratta di norme di stretta interpretazione.
Peraltro, qualche dubbio rimane sul fatto che si debbano confrontare situazioni almeno apparentemente disomogenee in quanto nel fondo del 2015 potevano essere presenti incentivi per la progettazione (esclusi dal vincolo) ed ora ci si trova ad allocare risorse che non possono trovare un ancoraggio storico e quindi rimangono di fatto prive di "copertura". Forse qualche Corte dei Conti potrebbe avallare dei meccanismi volti a sterilizzare le "funzioni tecniche" almeno nel limite previsto per la vecchia progettazione; ma per ora non resta che attendere.
Gli effetti sulla spesa di personale
Nel percorso motivazionale sopra illustrato la Sezione Autonomi richiama più volte la precedente deliberazione 16/SEZAUT/2009 con la quale sanciva l'esclusione degli incentivi per la progettazione interna dal limite previsto per la spesa di personale ex art. 1, commi 557 e 562, della L. 296/2006. La citata delibera così riteneva in quanto "non v'è dubbio che si tratti di spese di investimento, attinenti alla gestione in conto capitale, iscritte nel titolo II della spesa, e finanziate nell'ambito dei fondi stanziati per la realizzazione di un'opera pubblica, e non di spese di funzionamento rispetto alle quali la spesa per il personale occupa un rilevante peso". Proprio per il fatto che non si tratta di spese correnti (di funzionamento) escludeva gli incentivi dalla spesa di personale.
Pur apprezzando il richiamo interpretativo ci si chiede quale sia il nesso tra il contenimento della spesa di personale (commi 557 e 562) e il blocco dei fondi di cui si occupa la deliberazione 7/2017. Da sempre le due definizioni hanno percorso e coordinate interpretative completamente diversi; basti ricordare che ai sensi della deliberazione 16/2009, l'Ici è esclusa dalle spese di personale mentre nella deliberazione 51/2011 la stessa Ici rientra nel blocco del trattamento accessorio.
Se da una parte è difficile sondare il nesso tra blocco del trattamento accessorio e vincoli alla spesa di personale dall'altra sembra emerge chiara l'affermazione (extra petitum) della Corte dei Conti: se le spese per le funzioni tecniche non sono spese di investimento ma spese di funzionamento e quindi spese correnti e di personale, allora questi nuovi incentivi non possono essere esclusi neppure dalla spesa di personale (ex commi 557 e 562 dell'articolo unico della L. 296/2006).
La lettera della delibera sembra sufficientemente chiara:
- "Peraltro, tale orientamento si riporta alle affermazioni di questa Sezione (deliberazione n. 16/SEZAUT/2009/QMIG) che, ai fini del computo delle voci di spesa da ridurre a norma dell'art. 1, commi 557 e 562, l. 27 dicembre 2006, n. 296, aveva escluso gli incentivi per la progettazione interna di cui al previgente codice degli appalti a motivo della loro riconosciuta natura "di spese di investimento, attinenti alla gestione in conto capitale, iscritte nel titolo II della spesa, e finanziate nell'ambito dei fondi stanziati per la realizzazione di un'opera pubblica, e non di spese di funzionamento";
- "per quanto già esposto, va affermato che nei nuovi incentivi non ricorrono gli elementi che consentano di qualificare la relativa spesa come finalizzata ad investimenti; il fatto che tali emolumenti siano erogabili, con carattere di generalità, anche per gli appalti di servizi e forniture comporta che gli stessi si configurino, in maniera inequivocabile, come spese di funzionamento e, dunque, come spese correnti (e di personale)".
Sembra evidente che quanto affronta il tema delle spese correnti e di personale non possa che fare riferimento al comma 557 e 562 e non al vincolo sul salario accessorio.
La chiosa finale...recupera la progettazione?
Dopo aver analizzato gli incentivi di cui all'art. 113, comma 2, del D.Lgs. 50/2016 la Sezione Autonomie sente il bisogno (ancora extra petitum) di spiegare il contenuto del comma 1 del codice degli appalti: "per converso, giova ribadire che, nella riscrittura della materia ad opera del nuovo codice degli appalti, risultano assolutamente salvaguardati i beneficiari dei pregressi incentivi alla progettazione i quali sono oggi remunerati con un meccanismo diverso dalla ripartizione del fondo. Infatti, per le spese di progettazione, di direzione dei lavori o dell'esecuzione, di vigilanza, per i collaudi tecnici e amministrativi, le verifiche di conformità, i collaudi statici, gli studi e le ricerche connessi, la progettazione dei piani di sicurezza e di coordinamento e il coordinamento della sicurezza in fase di esecuzione ove previsti dalla legge, si provvede con gli stanziamenti previsti per la realizzazione dei singoli lavori, a norma dell'art. 113, comma 1, d.lgs. n. 50/2016. In tal senso, deve essere apprezzato l'intento chiarificatore del legislatore delegato".
Semplificando il lungo periodo sembra potersi affermare che il comma 1 fa salvi "i benefici dei pregressi incentivi alla progettazione" per i quali è previsto solamente un "meccanismo diverso" per la ripartizione degli stanziamenti ai sensi del comma 1.
Il riferimento ai "pregressi incentivi alla progettazione" fa andare la mente del lettore alla vecchia progettazione prevista dall'art. 93, comma 7-ter, del precedente codice degli appalti. In caso contrario, a cosa si riferiva la Corte dei Conti?
Ma ancora più eclatante è il riferimento ad un nuovo e diverso "meccanismo" di riparto delle risorse stanziato proprio sul comma 1 dell'art. 113. Motivo per il quale si deve "apprezzare l'intento chiarificatore del legislatore delegato".
Forse sarà chiaro ai magistrati contabili ma agli scriventi questo passaggio risulta quantomeno incomprensibile visto che la legge delega prevede espressamente l'esclusione "degli incentivi alla progettazione".