La riduzione del fondo per la dirigenza
Il blocco delle risorse destinate alla contrattazione decentrata e la sua riduzione correlata al personale in servizio si applica anche al fondo della dirigenza. In argomento non si riscontrano approfondimenti da parte degli interpreti istituzionali e quindi un approccio dottrinale potrebbe essere sconfessato in qualsiasi momento.
La norma e le scarse indicazioni della RGS
Un'analisi dottrinale del tema deve prendere le mosse, oltre che dal contenuto della disposizione, anche dalle indicazioni interpretative contenute nelle circolari della Ragioneria Generale dello Stato sul conto annuale (cfr. n. 12/2011, 16/2012, 21/2013, 15/2014, 17/2015 e, ora, la n. 19/2017).
Considerando il dettato dell'art. 9, comma 2-bis, del D.L. 78/2010, richiamato in modo sostanzialmente uguale dall'art. 1, c. 236, della L. 208/2015, si possono evincere solamente pochi punti fermi:
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la norma si applica al personale dirigente in quanto fa riferimento al "personale, anche di livello dirigenziale" della pubblica amministrazione di cui all'art. 1, comma 2, del D.Lgs. 165/2001;
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nel triennio 2011-2012-2013 il fondo per la dirigenza non può superare quello del 2010;
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dopo aver verificato il vincolo del 2010, il fondo deve essere ridotto "in misura proporzionale alla riduzione del personale in servizio";
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non sono previste disposizioni particolari per la dirigenza.
La circ. 12/2011 della RGS specifica che "con riferimento alla dirigenza, la riduzione va effettuata sul fondo al netto delle somme eventualmente da destinarsi alla remunerazione degli incarichi di reggenza degli uffici temporaneamente privi di titolare".
Le circ. degli anni dal 2011 al 2014 prevedono la stessa indicazione: "con solo riferimento al personale dirigente, le reggenze affidate a fronte di cessazioni in regime di art. 9 comma 2-bis della legge 122/2010".
Il tema è ripreso in modo sostanzialmente uguale dalla circ. 19/2017 (la prima dopo l'entrata in vigore dell'art. 1, c. 236, della L. 208/2017) in modo sostanzialmente identico: "con solo riferimento al personale dirigente, non rilevano ai fini del limite 2015 le reggenze affidate a fronte di cessazioni pertinenti il periodo di vigenza della legge".
Un percorso interpretativo complesso
L'analisi muove dalla locuzione "le reggenze affidate a fronte di cessazioni pertinenti il periodo di vigenza della legge". Si tratta, in altri termini, di approfondire il tema del c.d. interim per il quale soccorrono alcuni orientamenti Aran (Aran AII42_Orientamenti_Applicaltivi). Il CCNL dei dirigenti non prevede alcun compenso specifico per l'interim e, a livello decentrato, non si possono creare nuovi istituti economici che non siano specificamente previsti a livello nazionale. Infatti, l'art. 2, comma 3, D.Lgs. 165/2001 specifica che i trattamenti economici devono avere una fonte contrattuale. Tuttavia, la struttura del fondo della dirigenza è decisamente diversa rispetto a quella del personale non dirigente in quanto, ai sensi dell'art. 27, comma 1, CCNL 23.12.1999: "gli enti determinano i valori economici della retribuzione di posizione delle funzioni dirigenziali previste dai rispettivi ordinamenti, tenendo conto di parametri connessi alla collocazione nella struttura, alla complessità organizzativa, alle responsabilità gestionali interne ed esterne". Il successivo comma 9 prevede che "le risorse destinate al finanziamento della retribuzione di posizione devono essere integralmente utilizzate. Eventuali risorse che a consuntivo risultassero ancora disponibili sono temporaneamente utilizzate per la retribuzione di risultato relativa al medesimo anno e quindi riassegnate al finanziamento della retribuzione di posizione a decorrere dall'esercizio finanziario successivo". Dal combinato disposto dei commi 1 e 9, del richiamato art. 27 discende che le eventuali economie sulle risorse destinate alla retribuzione di posizione devono essere utilizzate, in quell'anno, per la retribuzione di risultato. La situazione tipica che determina economie sulla retribuzione di posizione nell'ambito della dirigenza è dettata proprio dalla temporanea vacanza "delle funzioni dirigenziali previste dai rispettivi ordinamenti". Se, da una parte, l'Aran è perentorio nel ritenere che non possano essere riconosciute ad un dirigente due o più retribuzioni di posizione, dall'altra la stessa Agenzia consente di "utilizzare le risorse destinate al pagamento delle retribuzioni di posizione relative a posti di qualifica dirigenziale vacanti per valorizzare adeguatamente la retribuzione di risultato dei dirigenti (…) incaricati ad interim delle relative funzioni". Alla luce di tale "faticosa" ricostruzione, si dovrebbe concludere che, vista la circ. 19/2017 della RGS (e quelle degli anni precedenti), la decurtazione del fondo della dirigenza non dovrebbe comprendere la quota di fondo della dirigenza originata dalle economie per la retribuzione di posizione dei posti vacanti e destinata come retribuzione di risultato al dirigente che svolge l'interim sulla funzione dirigenziale non coperta.
Una volta quantificate le risorse destinate all'interim, si pone il problema di come effettuare la decurtazione del fondo a seguito della riduzione dei dirigenti in servizio. Applicando alla lettera le istruzioni delle circolari RGS, si dovrebbe procedere secondo la seguente scansione temporale:
1) verificare che il fondo 2016 non superi l'ammontare del 2015, procedendo, prima del confronto, a decurtare entrambi i fondi delle voce escluse secondo le indicazioni dettate per i non dirigenti in quanto compatibili (ad esempio, escludendo la progettazione e l'avvocatura). Qualora il fondo 2016 risulti superiore al 2015 si applica una prima rettifica;
2) decurtare l'importo del fondo 2016, così come risulta da punto precedente, della quota di retribuzione di risultato riconosciuta ai dirigenti incaricati dell'interim;
3) calcolare la riduzione dei dirigenti in servizio secondo il sistema della semisomma;
4) determinare la seconda riduzione applicano la percentuale di riduzione dei dirigenti in servizio di cui al punto 3 al valore del fondo di cui al punto 2.
Per meglio illustrare il percorso descritto si propone di seguito un esempio numerico.
Anno |
2015 |
2016 |
Risorse stabili |
130 |
135 |
Risorse variabili |
0 |
0 |
Totale fondo |
130 |
135 |
Riduzione in base al 1' vincolo (130-135) |
-5 |
|
Risultato correlato all'interim |
-20 |
|
Riduzione per i dirigenti cessati |
25% |
|
Riduzione in base al 2' vincolo (135-5-20 x 25%) |
-27,5 |
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Limite massimo del fondo 2016 in applicazione dell'art. 9, c. 2-bis |
102,5 |
|
Ammontare del fondo 2016 della dirigenza (102,50 + 20 di interim escluso dal blocco) |
122,5 |
Secondo il percorso descritto, tutto sembra semplice e lineare, in realtà la situazione è decisamente più complessa. Si ipotizzi che nell'ente siano previste 4 funzioni dirigenziali alle quali è riconosciuta una quota di retribuzione di risultato pari al 30% come di seguito indicato.
Funzioni dirigenziali |
Posizione |
Risultato |
Funzione 1 |
35 |
10,5 |
Funzione 2 |
25 |
7,5 |
Funzione 3 |
20 |
6,0 |
Funzione 4 |
20 |
6,0 |
Totale |
100 |
30,0 |
Risorse totali |
130 |
Si ipotizzi, infine, che, all'inizio del 2016, il dirigente della funzione 4 cessi e che le relative funzioni siano attribuite ad interim al dirigente della funzione 3. In forza delle previsioni del contratto decentrato, allo stesso viene attribuito, sussistendone i presupposti, il 100% della posizione correlata alla funzione dirigenziale vacante a titolo di retribuzione di risultato, pari a 20. A questo punto la distribuzione del fondo determinerebbe i valori di seguito riportati.
Funzioni dirigenziali |
Posizione |
Risultato |
Interim |
Funzione 1 |
35 |
10,5 |
0 |
Funzione 2 |
25 |
7,5 |
0 |
Funzione 3 |
20 |
6,0 |
20 |
Funzione 4 |
0 |
0 |
0 |
Totale |
80 |
24,0 |
20 |
Risorse totali |
124 |
||
Risorse disponibili |
122,5 |
Le modalità di calcolo derivanti da una pedissequa applicazione delle circolari della RGS possono determinare risultati che portano il fondo in situazione di squilibrio.
Alla luce dei risultati suesposti, si dovrebbe valutare la possibilità di non procedere, per il fondo della dirigenza, secondo le istruzioni dettate per i non dirigenti, ovvero su dati medi, perché questi fondi sono costruiti sulle funzioni dirigenziali che comunque devono essere svolte o dai titolari o da altri dirigenti e quindi devono trovare una congrua remunerazione. Continuando nell'esempio sviluppato, la decurtazione non potrà che essere pari a 6, ovvero alla quota di retribuzione di risultato della funzione dirigenziale vacante. Qualora il contratto decentrato prevedesse clausole diverse, ad esempio che la quota di risultato correlata all'interim sia pari al 30% della posizione della funzione dirigenziale vacante, la decurtazione del fondo sarà pari a 6 (risultato) e al 70% della posizione vacante, pari a 14. In tal caso all'interim sarebbe riconosciuta una quota di retribuzione di posizione pari a 6 (30% di 20). Inoltre, dalle considerazioni riportate, risulta evidente che la riduzione dei dirigenti in servizio non può essere determinata né con il metodo della semisomma né con il criterio del pro-rata temporis; le riduzioni devono essere calcolate puntualmente sui singoli casi, soprattutto nella maggioranza degli enti in cui il numero dei dirigenti non risulta elevato. La soluzione proposta, che sicuramente potrebbe rispondere alle problematiche connesse all'equilibrio dei fondi, purtroppo non trova riscontri nelle interpretazioni istituzionali.